Migrační pakt OSN: „Kdo sní o otevřených hranicích, ten se nedočká“

Migrační pak OSN: globální problémy lze vyřešit jen spoluprací

Migrační pakt OSN:

Migrační pakt OSN symbolizuje společnou vůli 190 zemí na řešení 23 společných cílů v otázkách migrace. Některé země ho však odmítají, kritické hlasy se nyní začaly ozývat i v Německu. Otevře pakt dveře neřízené migraci, jak tvrdí jeho odpůrci? Rozhovor s německým ústavním právníkem Dr. Romanem Lehnerem vedla pro magazín Cicero Alexandra von Michelová.

Pane doktore Lehnere, v migračním paktu Organizace spojených národů se téměř všechny země světa dohodly na společné úmluvě v otázkách migrace. Co přesně tento pakt řeší?

Poprvé je v mezinárodní dohodě velmi obsáhle řešeno téma migrace – tedy nejen oblast ochrany uprchlíků, která je lidskoprávně řešena už v Ženevské úmluvě o uprchlících, ale i běžnou migraci. Přitom jsou zohledněny různé aspekty migrace, boj proti obchodu s lidmi stejně jako zajištění sociálních práv migrantů. Státy poznaly, že je důležité posílit mezinárodní spolupráci, aby se daly lépe řídit ale i redukovat proudy uprchlíků.

Redukovat?

Ano. Na mnoha místech je zmíněn boj proti příčinám migrace. To se týká uprchlíků ve smyslu Ženevské úmluvy, ale i těch, kteří prchají před chudobou nebo přírodními katastrofami, což zřejmě bude v důsledku globálního oteplování hrát čím dál větší roli. Kromě toho je zmíněna důležitost spolupráce v oblasti zpětné migrace.

Evropská unie už roky selhává v rozdělování migrantů mezi členské země – jak došlo k tomu, že Spojené národy dosáhly v otázkách migrace tak širokého konsensu?

Souvisí to zřejmě s tím, že ze smlouvy nelze pro konkrétní případy vyvodit žádné konkrétní návody. Když například hovoříme o solidaritě států, tedy koneckonců o spravedlivé dělbě závazků, jedná se o velmi neurčitý pojem, který bude chápat každý stát jinak. Itálie o něm bude mít jinou představu než Německo – a Německo zase jinou než Polsko. Leží to v podstatě věci. V konečném důsledku bude záležet na vůli všech zemí, co z toho vyvodí.

Odpor je přesto celkem velký, proč?

No ano, to souvisí s aktuálními politickými náladami. Vše, kde se vyskytuje slovo „migrace“, vyvolává strach a starosti, to lze pochopit. Smlouva se stala svým způsobem projekční plochou. Ale jak už jsem uvedl, pokud si důkladně prohlédnete dokumenty, nelze z nich vyvodit nic, co by jednotlivé země nějak zavazovalo.

Maďarsko a USA už ohlásily, že se na migračním paktu OSN nebudou podílet. Co jim nejvíce vadí?

Zřejmě existují obavy, že z paktu vyplývá závazek k příjmu uprchlíků nebo migrantů. Tyto obavy však nejsou nijak odůvodněné.

Co říkáte na podezření, že smlouva je předstupněm prohlášení migrace za univerzální lidské právo?

K tomu neexistuje žádná indicie. Samozřejmě jsou zmíněna mezinárodní lidská práva, ale ta platí nezávisle na tom, jestli nyní bude pakt podepsán nebo ne. Kdo sní o otevřených hranicích, ten se nedočká, protože dokument zmiňuje i hraniční kontroly, národní suverenitu a návratovou politiku.

Do jaké míry je podepsání dohody spojeno se snížením národní suverenity?

Je třeba říct, že tento pakt není právně závazný. Na mnoha místech je jasně uvedeno, že se jedná jen o deklaraci politického záměru – což nesnižuje jeho politickou důležitost, je ale důležité si uvědomit, že právní suverenita zemí v otázkách migrace nebude v žádným způsobem omezena. Německo zůstane v migračních otázkách, samozřejmě kromě práva EU, nadále pánem ve svém domě.

Jedná se tedy o čistě symbolickou politiku?

Tuto otázku si zřejmě musíme položit pokaždé, když něco není právně závazné. V zásadě se prakticky jedná o mnoho politických stavebních kamenů, které tvoří „common sense“ pro politickou spolupráci v budoucnosti. Protože jsou hodně detailní, představují tyto smlouvy více než pouhé politické symboly.

Není přesto nutné, aby Německo tato pravidla a doporučení implementovalo do své národní politiky?

Ve smlouvě je výslovně uvedeno, že se jedná o nezávazný instrument, tedy spíš o svého druhu dobrovolný závazek. Nic, co je ve smlouvě uvedeno, byť by to bylo sebedetailněji popsáno, není právně vymahatelné a nedodržení ze strany jednotlivých zemí nepředstavuje porušení práva. Navíc má každý stát sám rozhodnout, jakým způsobem bude cíle sledovat. To znamená, že jde pouze o dohodu o společných cílech, ale o tom, co z toho vyvodit v zásadě rozhoduje každá země sama.

Jinými slovy, ze smlouvy nelze vyčíst, jak by vypadala její aplikace v Německu? 

Ne, to nelze. Ale jsou jistě body, které německou debatu ovlivní, jako například přístup na trh práce. Ve smlouvě je zdůrazněno, že je důležité, aby byl uprchlíkům umožněn přístup na pracovní trh nebo na vzdělávací zařízení už v době jejich azylového řízení. Kdo u nás požádá o azyl, ale pochází z bezpečné země původu, jako např. ze západního Balkánu, ten nemá během celého azylového řízení žádný přístup na trh práce, protože v podstatě nemá žádnou naději na kladné rozhodnutí. Skoro bych se vsadil, že se po podpisu migračního paktu OSN ozvou hlasy, že to porušuje lidská práva. Což by bylo právně zcestné, protože smlouva není právně závazná a také není dostatečně konkrétní.

Deník Basler Zeitung napsal, že migranti mají mít od začátku přístup k sociálnímu systému a zdravotnictví. Je to pravda?

To se vztahuje na cíl č.15 paktu. Zde se ovšem jedná o zajištění existenčního minima, nic více, ale také ne méně. Myšlenka elementárního zabezpečení je z německého hlediska zcela samozřejmá a není na ní nic převratného a i v současné době vychází z článku 1 ústavy. Kdo se nachází v azylovém řízení, dostává už dnes sociální zabezpečení podle Zákona o dávkách pro žadatele o azyl a participuje na státním zdravotním systému.

Ale nyní jde nejen o žadatele o azyl, ale i o „normální“ migranty.

I pro ně platí článek 1 ústavy. Z něj samozřejmě nelze vyvodit právo na přistěhovalectví do určitého sociálního systému, ale právo na minimální zabezpečení během pobytu v Německu – i pokud se jedná o ilegální pobyt. Jedna zvláštnost platí pro cizince z Evropské unie, protože ti jsou podle zákona a také na základě evropského práva vyloučeni z přístupu k sociálním službám, když například přicestují pouze za účelem hledání práce. Pakt OSN podle mého názoru tato zákonná ustanovení nepřebíjí.

Jde v paktu o to, aby obecně přistěhovalectví a vystěhovalectví usnadnil?

Ano, tak by se to také dalo říct. Jedním z cílů například je, aby se legální migrační cesty rozšířily, to má samozřejmě sloužit usnadnění migrace. Dokument vznikl ve znamení evropské uprchlické krize, proto je na několika místech zmíněno, že musí jít i o záchranu života. Legální trasy mají představovat protějšek k faktické situaci, kdy lidé riskují život ve snaze překonat Středozemní moře. Ale ani zde nejsou předepsány žádné právní závazky nebo dokonce čísla.

Když už jsme u uprchlických koridorů: cíl č. 8 zavazuje signatáře nejen k rozšíření záchranných aktivit, ale také k tomu, že už nadále nebudou považovat humanitární pomoc migrantům za protiprávní. Není tak nepřímo podporována ilegální migrace?

Na to se lze skutečně dívat kriticky, ovšem je zde použita formulace, podle které se jedná o „výlučně“ humanitární pomoc. Týká se to případů, kdy jsou na moři zachraňováni lidé nacházející se v nouzi, ale jistě ne takových, kdy jsou více či méně přímo naloďováni z uprchlických člunů. Takové malé detaily ve formulacích jsou důležité, protože umožňují rozlišovat a tím nechávají státům politický prostor. Při tom všem přece nesmíme zapomínat, že pokud by pakt na těchto místech obsahoval dalekosáhlé, konkrétní a závazné specifikace, těžko by svůj podpis přislíbilo kolem 190 zemí.

Ve smlouvě je také řeč o boji s netolerancí proti migrantům a podpora diskursu, „který povede k realističtějšímu, humánnějšímu a konstruktivnějšímu vnímání migrace.“ To by mělo vést až ke zrušení finanční podpory. Znamená to, že smlouva po signatářských zemích požaduje, aby zakázaly kritiku migrace?

To je skutečně bod, při kterém se ve svobodné společnosti začnete trochu ošívat. Z ústavně právního pohledu je ale jasné, že právo na svobodné vyjádření názoru nadále platí. Z paktu nevyplývá, že by nyní měl být diskurs jakýmkoliv nezákonným způsobem omezen. Veřejné financování médií je v Německu něco, co je stejně spíš neobvyklé. Máme systém veřejnoprávního rozhlasu a televize, kromě toho žádné subvence nějakým mediálním domům neplynou.

Kromě toho se země zavazují, že projevy nenávisti proti migrantům budou trestné. Co si německé právo pod projevy nenávisti představuje?

Například podněcování k nenávisti a násilí kvůli národní, rasové a náboženské příslušnosti (Volksverhetzung, pozn. red.). Pojem „hate crime“ přichází z anglosaského prostředí, především z USA a cílí v prvé ředě na ty delikty, které bychom často zařadili mezi „volksverhetzung“, jako například veřejné šíření nenávisti proti určitým etnickým skupinám. To je trestné už nyní.

To znamená, že by nemusela být definována žádná nová skutková podstata trestného činu, abychom tento cíl zrealizovali?

Ne, ne, v žádném případě. Na tomto případě lze krásně názorně ukázat, co znamená, že se má každý stát rozhodnout, jak cíle převede do praxe. V Německu si můžeme říct: skutkovou podstatu, která tyto „hate crimes“ pokrývá, už máme zavedenou, tudíž jsme tohoto cíle již skvěle dosáhli. Existují ale jiné země, kde tomu tak není, kde je štvaní proti určitým etnickým skupinám na denním pořádku, možná je dokonce podporováno činiteli státu. V takovém případě bude tato úprava inovací.

Musí podpis ratifikovat Spolkový sněm?

Přísně vzato nemusí, protože se jedná o tzv. „non-binding agreement“. Kvůli jeho politickému významu se na to lze dívat ale také jinak. Podle mého názoru už veřejná debata – která teprve teď skutečně začíná – ukazuje, že se jedná o politikum. Ať už to z ústavního práva vyplývá nebo ne, smysluplné by schválení Spolkovým sněmem bylo.

Jaké má tato smlouva slabiny?

Nuže, chybí jí něco jako vymezení jasné pozice: má vést smlouva k posílení migrace, nebo k jejímu snížení? Dokument obsahuje vyjmenování všech témat, která nějak souvisí s migrací, ale trochu jí chybí těžiště. Na druhou stranu je to ale také silná stránka paktu, protože v této rozhodující otázce zůstává otevřený. Proto by s ním měli přinejmenším principiálně souhlasit jak zastánci tak odpůrci migrace.


Dr. Roman Lehner je habilitant u ústavní soudkyně Prof. Dr. Christine Langenfeldové na univerzitě Georga-Augusta v Göttingenu. Zabývá se především otázkami migrace a právem uprchlíků. Své komentáře k právním otázkám zveřejňuje na blogu Verfassungsblog.




Zanechte nám svou korekturu nebo komentář: